Test: El procedimiento administrativo común. Fases. Silencio administrativo. El procedimiento sancionador

El procedimiento administrativo común es una de las materias con mayor peso en los exámenes de la Escala Básica de la Ertzaintza. La Ley 39/2015 regula el procedimiento desde la iniciación hasta la terminación, incluyendo el silencio administrativo y el procedimiento sancionador. Dominar los plazos y las fases es imprescindible para responder correctamente las preguntas tipo test.

Marco normativo

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC). Regula la actividad externa de las Administraciones: procedimiento, actos, recursos y notificaciones.
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Regula la organización interna y las relaciones entre Administraciones.

Ambas leyes entraron en vigor el 2 de octubre de 2016, derogando la anterior Ley 30/1992.

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Fases del procedimiento administrativo común

1. Iniciación

Regulada en los arts. 54 a 65 LPAC. El procedimiento puede iniciarse:

• De oficio: por acuerdo del órgano competente, por orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia (art. 58 LPAC).
• A solicitud del interesado: mediante escrito que debe contener los datos del art. 66 LPAC (identificación del solicitante, hechos, petición, lugar y fecha, firma, órgano al que se dirige).

Medidas provisionales: el órgano competente puede adoptarlas antes o durante el procedimiento para asegurar la eficacia de la resolución (art. 56 LPAC). No pueden causar perjuicios de difícil o imposible reparación ni implicar violación de derechos.

2. Ordenación

Arts. 71 a 75 LPAC. El procedimiento se impulsa de oficio en todos sus trámites. Los actos de instrucción se realizan por el órgano que tramita el expediente.

• Acumulación de expedientes: cuando guarden identidad sustancial o íntima conexión (art. 57 LPAC).
• Cuestiones incidentales: no suspenden la tramitación salvo que la Administración lo acuerde motivadamente (art. 74 LPAC).

3. Instrucción

Arts. 75 a 83 LPAC. Comprende los actos necesarios para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución.

• Alegaciones: los interesados pueden formularlas en cualquier momento anterior al trámite de audiencia (art. 76 LPAC).
• Prueba: el período de prueba tiene una duración mínima de 10 días y máxima de 30 días (art. 77 LPAC). En procedimientos complejos puede ampliarse hasta 60 días.
• Informes: pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes. El plazo para emitirlos es de 10 días, salvo disposición en contrario (art. 80 LPAC). Si son preceptivos y no se emiten en plazo, se puede continuar el procedimiento salvo que sean vinculantes.
• Trámite de audiencia: antes de redactar la propuesta de resolución, se da a los interesados un plazo de entre 10 y 15 días para formular alegaciones y presentar documentos (art. 82 LPAC). Puede omitirse si no figuran en el expediente ni otros hechos ni otras alegaciones que las aducidas por el interesado.
• Información pública: plazo mínimo de 20 días (art. 83 LPAC).

4. Terminación

Arts. 84 a 92 LPAC. El procedimiento puede terminar por:

• Resolución (art. 88 LPAC): debe ser motivada cuando afecte derechos e intereses legítimos. Debe decidir todas las cuestiones planteadas y las derivadas del expediente.
• Desistimiento del interesado (art. 94 LPAC).
• Renuncia al derecho en que se funda la solicitud (art. 94 LPAC).
• Declaración de caducidad (art. 95 LPAC): en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si se produce paralización por causa imputable al mismo durante más de 3 meses.
• Imposibilidad material sobrevenida (art. 84 LPAC).
• Acuerdo (art. 86 LPAC): la Administración puede celebrar acuerdos, pactos o convenios con los interesados.

Plazo máximo para resolver y notificar: el fijado por la norma reguladora de cada procedimiento. Si no se fija, el plazo máximo es de 3 meses (art. 21.3 LPAC).

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Silencio administrativo

Silencio en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24 LPAC)

• Regla general: el silencio es estimatorio (positivo). La falta de resolución en plazo equivale a la estimación de la solicitud.
• Excepciones (silencio desestimatorio/negativo):
  • Cuando una norma con rango de ley o de Derecho de la Unión Europea establezca lo contrario.
  • Procedimientos de ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE).
  • Procedimientos cuya estimación tuviera como efecto transferir al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
  • Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.

El silencio positivo tiene la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. El silencio negativo no es un acto, sino una ficción legal que permite al interesado interponer recurso.

Silencio en procedimientos iniciados de oficio (art. 25 LPAC)

• Si el procedimiento puede producir efectos favorables: el silencio es desestimatorio (negativo).
• Si el procedimiento puede producir efectos desfavorables o de gravamen (sancionadores, de responsabilidad): la falta de resolución en plazo produce la caducidad del procedimiento.

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El procedimiento sancionador

Regulado en los arts. 63 a 98 LPAC (principios) y arts. 85 y 89 LPAC (especialidades de tramitación).

Principios de la potestad sancionadora (arts. 25 a 31 LPAC)

• Legalidad (art. 25 LPAC): solo pueden sancionarse conductas tipificadas como infracción por norma con rango de ley.
• Irretroactividad (art. 26 LPAC): salvo que las disposiciones sancionadoras sean favorables al presunto infractor.
• Tipicidad (art. 27 LPAC): las infracciones y sanciones deben estar predeterminadas normativamente.
• Responsabilidad (art. 28 LPAC): solo pueden ser sancionadas las personas físicas o jurídicas que resulten responsables.
• Proporcionalidad (art. 29 LPAC): las sanciones deben ser proporcionales a la gravedad de la infracción.
• Prescripción (art. 30 LPAC): las infracciones y sanciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si no se fija plazo: infracciones muy graves prescriben a los 3 años, graves a 2 años, leves a 6 meses; sanciones muy graves a los 3 años, graves a 2 años, leves a 1 año.
• Non bis in idem (art. 31 LPAC): no pueden sancionarse los mismos hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente cuando se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.

Especialidades del procedimiento sancionador

• Separación entre instrucción y resolución: el instructor y el órgano que resuelve deben ser distintos (art. 63.2 LPAC).
• Presunción de inocencia: los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vinculan a las Administraciones (art. 77.4 LPAC).
• Caducidad: si transcurre el plazo máximo sin resolución, se produce la caducidad y el archivo de actuaciones (art. 25.1 b LPAC en relación con art. 95 LPAC). La caducidad no impide reiniciar el procedimiento si la infracción no ha prescrito.
• Reducción de la sanción por reconocimiento de responsabilidad: si el infractor reconoce su responsabilidad, la sanción puede reducirse en al menos un 20 % (art. 85.3 LPAC).
• Pago voluntario en fase de instrucción: implica la terminación del procedimiento con reducción de la sanción en al menos un 20 % (art. 85 LPAC). Ambas reducciones son acumulables: hasta un 40 % de reducción total.

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Datos numéricos y plazos que más se preguntan

• Plazo máximo de resolución si no hay norma específica: 3 meses (art. 21.3 LPAC).
• Paralización por el interesado que produce caducidad: 3 meses (art. 95 LPAC).
• Período de prueba: mínimo 10 días, máximo 30 días (ampliable a 60 en procedimientos complejos) (art. 77 LPAC).
• Trámite de audiencia: entre 10 y 15 días (art. 82 LPAC).
• Información pública: mínimo 20 días (art. 83 LPAC).
• Plazo para emitir informes: 10 días (art. 80 LPAC).
• Prescripción de infracciones sin norma específica: muy graves 3 años, graves 2 años, leves 6 meses (art. 30 LPAC).
• Reducción de sanción por reconocimiento o pago voluntario: mínimo 20 % cada una, acumulables hasta 40 % (art. 85 LPAC).

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Errores típicos del opositor

• Confundir desistimiento (renuncia al procedimiento) con renuncia (renuncia al derecho). El desistimiento no impide iniciar un nuevo procedimiento; la renuncia sí extingue el derecho.
• Creer que el silencio negativo es un acto administrativo: no lo es. Solo es una ficción legal para habilitar recursos.
• Confundir caducidad del procedimiento (art. 95 LPAC, por inactividad del interesado durante 3 meses) con prescripción de la infracción (art. 30 LPAC). La caducidad no extingue la infracción si no ha prescrito.
• Pensar que todos los informes preceptivos no vinculantes paralizan el procedimiento: no. Si no se emiten en plazo, el procedimiento puede continuar.
• Confundir el plazo de audiencia (10-15 días) con el de información pública (mínimo 20 días).

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Trucos mnemotécnicos

• FOIT: Fases del procedimiento → Fases: Iniciación, Ordenación, Instrucción, Terminación.
• “El silencio habla bien salvo que te sancionen”: silencio positivo como regla general en procedimientos a instancia de parte; silencio negativo en procedimientos sancionadores y de gravamen iniciados de oficio.
• “3-2-6”: prescripción de infracciones sin norma → muy graves 3 años, graves 2 años, leves 6 meses.
• “20+20=40”: reconocimiento de responsabilidad (20 %) + pago voluntario (20 %) = reducción máxima acumulada del 40 %.
• “Audiencia 10-15, pública 20”: el trámite de audiencia dura entre 10 y 15 días; la información pública tiene un mínimo de 20 días.