Cortes Generales: Congreso y Senado en la Constitución
Composición y naturaleza de las Cortes Generales
Las Cortes Generales constituyen el órgano constitucional que representa al pueblo español y concentra el poder legislativo del Estado. Su regulación ocupa el extenso Título III de la Constitución (artículos 66 a 96) y es fuente de un gran número de preguntas en las oposiciones de la Administración General del Estado, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y cualquier cuerpo estatal.
Según el artículo 66.1, las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Esta estructura bicameral es fundamental para entender el funcionamiento del sistema parlamentario español.
Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución (art. 66.2). Estas tres funciones principales son las que el examinador pregunta con mayor frecuencia para distinguir el papel de las Cortes respecto a otros órganos constitucionales.
Inviolabilidad de las Cortes
Las Cortes Generales son inviolables (art. 66.3). Esta inviolabilidad protege a la institución en su conjunto y se complementa con la inmunidad e inviolabilidad individuales de sus miembros.
Es importante distinguir entre la inviolabilidad institucional y las prerrogativas personales de diputados y senadores. Esta distinción aparece frecuentemente en los exámenes de oposiciones.
El Congreso de los Diputados: estructura y funciones
Composición y sistema electoral
El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados (art. 68.1). En la práctica, el número actual es de 350 Diputados, fijado por la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG).
La elección se verifica en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional (art. 68.3). La circunscripción electoral es la provincia, con las excepciones de Ceuta y Melilla, que eligen un Diputado cada una.
Este dato sobre las ciudades autónomas es muy preguntado en exámenes. El mandato de los Diputados es de cuatro años (art. 68.4), período que puede verse interrumpido por disolución anticipada de las Cámaras.
Funciones específicas del Congreso
El Congreso tiene funciones exclusivas o preferentes que lo distinguen del Senado:
- Investidura: el candidato a Presidente del Gobierno requiere la confianza del Congreso, no del Senado (art. 99)
- Moción de censura: solo puede ser presentada ante el Congreso (art. 113)
- Cuestión de confianza: el Presidente del Gobierno la plantea ante el Congreso (art. 112)
- Prioridad legislativa: en caso de discrepancia con el Senado, el Congreso puede imponerse (art. 90)
- Presupuestos Generales del Estado: se tramitan en el Congreso con precedencia sobre el Senado
Estatuto de los Diputados
Los Diputados gozan de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones (art. 71.1). Durante el período de su mandato, gozan asimismo de inmunidad y solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito (art. 71.2).
En las causas contra Diputados será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (art. 71.3). Esto es el aforamiento parlamentario, dato muy preguntado en oposiciones.
Los Diputados recibirán una asignación que será fijada por la Cámara (art. 71.4). Esta retribución garantiza su independencia económica en el ejercicio del cargo.
El Senado: la Cámara de representación territorial
Composición y elección
En cada provincia se elegirán cuatro Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (art. 69.2). Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos Senadores (art. 69.3).
Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio (art. 69.5). Estos son los llamados “senadores autonómicos” o “designados”, que refuerzan el carácter territorial de la Cámara.
El Senado es la Cámara de representación territorial (art. 69.1). En la práctica, esta función se cumple de forma imperfecta, como señala la doctrina constitucional, debido a que la mayoría de senadores se eligen por provincias, no por Comunidades Autónomas.
Funciones específicas del Senado
El Senado tiene competencias propias que reflejan su carácter territorial:
- Autorizar al Gobierno para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones constitucionales o legales (art. 155)
- Tramitar proyectos de ley con modificaciones o vetos, aunque el Congreso puede imponerse finalmente
- Representar el pluralismo territorial del Estado en el proceso legislativo
El mandato de los Senadores es también de cuatro años (art. 69.6), coincidiendo con el del Congreso para facilitar la coordinación entre ambas Cámaras.
Funcionamiento de las Cámaras
Períodos de sesiones
Las Cámaras se reúnen anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio (art. 73.1). Esta división permite compatibilizar el trabajo parlamentario con los períodos vacacionales.
Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras (art. 73.2). Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que este haya sido agotado.
La Diputación Permanente
En cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica (art. 78.1).
Las Diputaciones Permanentes estarán presididas por el Presidente de la Cámara respectiva y tendrán como funciones, en caso de que estas estén disueltas o haya expirado su mandato, las que les atribuye la Constitución (art. 78.2). La Diputación Permanente garantiza la continuidad de la función parlamentaria entre legislaturas o durante la disolución de las Cámaras.
Esta institución es especialmente relevante durante los períodos de interregno parlamentario. Permite que las Cámaras mantengan ciertas funciones básicas incluso cuando están disueltas.
El procedimiento legislativo ordinario
Iniciativa legislativa
La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado (art. 87.1). También pueden las Asambleas de las Comunidades Autónomas solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir directamente al Congreso una proposición de ley.
Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas y no procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (art. 87.3).
El dato de las 500.000 firmas es muy preguntado en exámenes. Es importante recordar también las materias excluidas de la iniciativa legislativa popular.
Tramitación y veto del Senado
Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de este (art. 90.1).
El Senado tiene un plazo de dos meses para vetarlo o introducir enmiendas (art. 90.2). Si el Senado veta el proyecto, el Congreso puede levantar el veto por mayoría absoluta, o transcurridos dos meses desde la interposición del veto, levantarlo por mayoría simple.
Si el Senado introduce enmiendas, el Congreso las aprobará o rechazará por mayoría simple. Este mecanismo demuestra la preeminencia del Congreso en el proceso legislativo.
Las leyes orgánicas
Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (art. 81.1).
La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2). Es crucial recordar que la mayoría absoluta es solo del Congreso, no de ambas Cámaras.
Las materias reservadas a ley orgánica son: desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general, y las demás previstas expresamente en la Constitución. Esta reserva material es un aspecto fundamental del sistema de fuentes del Derecho español.
Control parlamentario del Gobierno
La moción de censura
El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de una moción de censura (art. 113). La moción debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados y debe incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
Por eso se denomina “constructiva”: no solo derriba al Gobierno, también propone un sustituto. Si la moción no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones.
Esta limitación temporal evita el uso abusivo de este mecanismo de control. La moción de censura constructiva es una peculiaridad del sistema parlamentario español.
La cuestión de confianza
El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general (art. 112).
La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados. Esta diferencia con la mayoría absoluta requerida para la moción de censura es fundamental.
La cuestión de confianza permite al Gobierno reforzar su posición política o forzar el apoyo parlamentario a sus políticas.
Otros mecanismos de control
Los miembros del Gobierno están sometidos a interpelaciones y preguntas formuladas en las Cámaras. Para estas actividades de control, los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal (art. 111.1).
Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición (art. 111.2). Estos instrumentos de control parlamentario son esenciales para el funcionamiento democrático del sistema.
Los Presupuestos Generales del Estado
Elaboración y aprobación
El Gobierno elaborará los Presupuestos Generales del Estado y las Cortes Generales los examinarán, enmendarán y aprobarán (art. 134.1). Los Presupuestos tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2).
El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior (art. 134.3). Este plazo garantiza tiempo suficiente para su tramitación parlamentaria.
Prórroga presupuestaria
Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos (art. 134.4).
Esta prórroga automática es un dato muy preguntado en oposiciones. Garantiza la continuidad de la actividad financiera del Estado incluso en situaciones de bloqueo parlamentario.
La prórroga presupuestaria mantiene los gastos e ingresos del ejercicio anterior, pero con ciertas limitaciones en materia de inversiones y nuevos programas.
Preguntas frecuentes
¿Cuántos diputados y senadores hay en las Cortes Generales?
El Congreso tiene 350 Diputados en la actualidad, aunque la Constitución permite entre 300 y 400. El Senado tiene 266 miembros: 208 elegidos directamente (4 por provincia más 2 por Ceuta y Melilla) y 58 designados por las Comunidades Autónomas.
¿Qué mayoría se necesita para aprobar una ley orgánica?
Las leyes orgánicas requieren mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en votación final sobre el conjunto del proyecto. El Senado puede introducir enmiendas o vetar, pero la decisión final corresponde al Congreso con esta mayoría cualificada.
¿Cuál es la diferencia entre moción de censura y cuestión de confianza?
La moción de censura la presenta la oposición contra el Gobierno y requiere mayoría absoluta del Congreso. La cuestión de confianza la plantea el propio Presidente del Gobierno y se aprueba por mayoría simple. Ambas solo se tramitan en el Congreso, nunca en el Senado.
¿Qué ocurre si no se aprueban los Presupuestos a tiempo?
Si no se aprueban antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los del año anterior hasta que se aprueben los nuevos. El Gobierno debe presentarlos al menos tres meses antes del final del ejercicio para garantizar su tramitación.
¿Cuándo se reúnen las Cortes Generales?
Las Cámaras tienen dos períodos ordinarios de sesiones: de septiembre a diciembre y de febrero a junio. También pueden reunirse en sesiones extraordinarias por petición del Gobierno, la Diputación Permanente o mayoría absoluta de cualquier Cámara sobre un orden del día determinado.
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